Liên kết hạch toán vốn tự nhiên (NCA) với cơ chế chi trả dịch vụ hệ sinh thái ở Costa Rica

Costa Rica là quốc gia đầu tiên thể chế hóa thành công cơ chế chi trả dịch vụ hệ sinh thái (PES) từ năm 1997, với NCA là nền tảng định giá. Hệ thống PES chi trả cho nông dân và cộng đồng ven biển để duy trì hệ sinh thái, với mức chi trả xác định dựa trên giá trị dịch vụ ước tính. Kết quả sau 25 năm: độ che phủ rừng tăng từ 21% (1987) lên 54% (2020); du lịch sinh thái đạt 4 tỷ USD/năm và đáng chú ý nhất là tổng sản phẩm quốc nội (GDP) xanh Costa Rica – sau điều chỉnh giá trị tăng của hệ sinh thái – cao hơn 8 – 12% so với GDP thông thường. Đây là một trong số rất ít bằng chứng thực nghiệm cho thấy đầu tư vào bảo tồn dựa trên NCA mang lại lợi ích kinh tế ròng dương.

Bối cảnh suy thoái rừng và bước ngoặt Luật Lâm nghiệp 1996

Vào những năm 1970 và 1980, Costa Rica từng là một trong những quốc gia có tỷ lệ phá rừng cao nhất thế giới do chính sách khuyến khích mở rộng đồng cỏ chăn nuôi gia súc và canh tác nông nghiệp. Diện tích che phủ rừng của quốc gia Trung Mỹ này đã sụt giảm nghiêm trọng từ hơn 75% vào những năm 1940 xuống chỉ còn vỏn vẹn khoảng 21% vào năm 1987, đẩy đất nước đứng trước thảm họa mất đa dạng sinh học, xói mòn đất và cạn kiệt nguồn nước.

Nhận thức được khủng hoảng sinh thái sẽ triệt tiêu nền tảng kinh tế dài hạn, Chính phủ Costa Rica đã thực hiện một cuộc cải cách thể chế mang tính bước ngoặt bằng việc ban hành Luật Lâm nghiệp số 7575 (Forestry Law 7575) vào năm 1996. Đạo luật này thiết lập hai nền tảng pháp lý cốt lõi thay đổi hoàn toàn cục diện:

1. Nghiêm cấm hoàn toàn hành vi chuyển đổi mục đích sử dụng đất đối với những khu vực đã có rừng tự nhiên.
2. Chính thức công nhận và thể chế hóa khái niệm chi trả dịch vụ hệ sinh thái (Payment for Environmental Services – PES), biến rừng từ một đối tượng cần bảo vệ thụ động thành một “nhà cung cấp dịch vụ” có giá trị kinh tế cho xã hội.

Vận hành Cơ chế PES thông qua Quỹ Tài chính lâm nghiệp quốc gia (FONAFIFO)

Để triển khai Luật Lâm nghiệp 1996 trên thực tế, Costa Rica thành lập Quỹ Tài chính lâm nghiệp quốc gia (FONAFIFO), một cơ quan bán tự chủ thuộc Bộ Môi trường và Năng lượng (MINAE) đóng vai trò như một “sàn giao dịch dịch vụ môi trường”.

Cơ chế PES của Costa Rica tập trung chi trả cho chủ đất dựa trên 4 loại dịch vụ hệ sinh thái cốt lõi của rừng được luật pháp công nhận:

• Hấp thụ và lưu trữ các-bon nhằm giảm thiểu khí thải nhà kính.
• Bảo vệ nguồn nước phục vụ cho sinh hoạt, nông nghiệp và thủy điện.
• Bảo tồn đa dạng sinh học để phát triển khoa học và du lịch sinh thái.
• Bảo vệ vẻ đẹp cảnh quan tự nhiên phục vụ mục đích giải trí và du lịch.

Cơ chế tài chính bền vững tạo nguồn thu cho FONAFIFO

Không phụ thuộc vào nguồn ngân sách tài trợ biến động từ quốc tế, Costa Rica đã tự chủ nguồn vốn cho PES bằng cách áp dụng Thuế nhiên liệu hóa thạch (Water & Fuel Taxes). Cụ thể, 3,5% doanh thu thu được từ thuế tiêu thụ hydrocacbon quốc gia được trích thẳng vào quỹ của FONAFIFO. Bên cạnh đó, Chính phủ ban hành phí sử dụng nước (Water Tariff) đối với các công ty thủy điện lớn, các nhà máy bia, nhà máy nước đóng chai và các nông trại lớn. Các đơn vị này phải trả tiền trực tiếp cho dịch vụ bảo vệ lưu vực sông mà các khu rừng thượng nguồn của người dân đang cung cấp.

Bảng 1: Cơ cấu nguồn thu và cơ chế phân bổ tài chính của Quỹ FONAFIFO

Vai trò cốt lõi của hạch toán vốn tự nhiên (NCA) trong tối ưu hóa PES

Dù cơ chế PES mang lại hiệu quả cao, nhưng trong giai đoạn đầu, việc phân bổ nguồn tiền gặp thách thức lớn do cơ chế chi trả đồng đều (flat rate) – tức là mọi héc-ta rừng đều nhận được số tiền như nhau bất kể chất lượng và vị trí sinh thái. Để nâng cao hiệu quả dòng vốn, Costa Rica đã tiên phong tích hợp hệ thống Hạch toán Vốn tự nhiên (Natural Capital Accounting – NCA) theo tiêu chuẩn Hệ thống Hạch toán kinh tế môi trường (SEEA) của Liên Hợp Quốc.

NCA đã làm thay đổi hoàn toàn phương thức quản lý và phân bổ của PES thông qua các tài khoản chuyên sâu:

• Tài khoản đất đai và tài khoản rừng (Land and Forest Accounts): Giúp định lượng chính xác diện tích, sinh khối và tốc độ thay đổi của từng loại rừng (rừng nguyên sinh, rừng thứ sinh, rừng ngập mặn). Từ đó, FONAFIFO xác định được những khu vực rừng có nguy cơ bị suy thoái cao nhất hoặc có khả năng hấp thụ các-bon tốt nhất để ưu tiên ký hợp đồng PES.
• Tài khoản nước (Water Accounts): Đo lường lưu lượng, chất lượng nước và sự đóng góp của các hệ sinh thái rừng đối với nguồn nước ngầm. Nhờ dữ liệu này, giá trị chi trả dịch vụ môi trường rừng tại các lưu vực sông trọng điểm (nơi cung cấp nước cho các đập thủy điện hoặc đô thị lớn) được nâng lên cao hơn so với vùng khác, đảm bảo tính công bằng và hiệu quả kinh tế.

Nhờ có hệ thống dữ liệu NCA minh bạch, Costa Rica đã chuyển đổi thành công từ mô hình PES “chi trả cào bằng” sang PES dựa trên kết quả và mục tiêu (Targeted PES), giúp tối ưu hóa từng đô la Mỹ (USD) đầu tư của quỹ tài chính công vào những vùng vốn tự nhiên xung yếu nhất.

Bảng 2: Ma trận liên kết giữa các tài khoản vốn tự nhiên (NCA) và Cơ chế PES của Costa Rica

Thành quả thực tế: Từ phá rừng đến “kỳ tích xanh”

Sự kết hợp hoàn hảo giữa cơ chế PES bền vững và công cụ định lượng khoa học NCA đã giúp Costa Rica tạo nên một “kỳ tích xanh” chưa từng có:

• Phục hồi độ che phủ rừng: Costa Rica là quốc gia nhiệt đới đầu tiên trên thế giới đảo ngược thành công tình trạng phá rừng. Độ che phủ rừng của quốc gia này đã tăng ngoạn mục từ mức đáy 21% (năm 1987) lên tới gần 60% diện tích lãnh thổ hiện nay.
• Phát triển kinh tế dựa trên bảo tồn: Việc khôi phục vốn tự nhiên đã tạo nền tảng vững chắc cho ngành du lịch sinh thái (Ecotourism) phát triển vượt bậc, đóng góp tới hơn 8% GDP quốc gia và trở thành nguồn thu ngoại tệ lớn nhất của đất nước.
• Phát thải ròng bằng không: Dữ liệu từ tài khoản hấp thụ các-bon của rừng (NCA) đã giúp Costa Rica tự tin triển khai Kế hoạch Phi các-bon hóa quốc gia (National Decarbonization Plan), hướng tới nền kinh tế phát thải ròng bằng không (Net-Zero) một cách chủ động và bền vững.

Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Việt Nam là một trong những quốc gia tiên phong tại Đông Nam Á áp dụng chính sách Chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) theo Nghị định số 99/2010/NĐ-CP và sau này là Luật Lâm nghiệp 2017. Tuy nhiên, mô hình của Costa Rica mang lại những bài học quý giá để Việt Nam nâng cấp hệ thống hiện tại:

1. Chuyển từ “đếm diện tích” sang “định lượng chất lượng” bằng NCA: Hiện nay, việc chi trả PFES tại Việt Nam chủ yếu dựa trên diện tích rừng (ha) chứ chưa hạch toán sâu vào chất lượng rừng hay giá trị kinh tế thực tế của dịch vụ mà hệ sinh thái đó mang lại (như trữ lượng các-bon chính xác, khả năng giữ nước của từng lưu vực). Áp dụng NCA sẽ giúp Việt Nam xây dựng các tài khoản vốn tự nhiên rừng minh bạch, từ đó cá nhân hóa và tối ưu hóa mức chi trả cho người dân bảo vệ rừng.
2. Đa dạng hóa và tự chủ hóa nguồn thu quỹ: Việt Nam cần mở rộng đối tượng chi trả dịch vụ hệ sinh thái sang các ngành phát thải nhiều các-bon, dịch vụ cảnh quan du lịch (như đang thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng đối với cơ sở sản xuất công nghiệp, du lịch sinh thái), giảm sự phụ thuộc vào các công ty thủy điện và nước sạch.
3. Hoàn thiện thể chế tài chính độc lập: Mô hình quỹ FONAFIFO vận hành như một định chế tài chính chuyên nghiệp, giảm thiểu quy trình hành chính và ứng dụng công nghệ giám sát viễn thám là kinh nghiệm quan trọng để Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng Việt Nam (VNFF) nâng cao tính minh bạch, giảm chi phí quản lý trung gian, đưa dòng tiền đến tay người dân bảo vệ rừng một cách nhanh chóng, hiệu quả nhất.